作者：陈益刊
未来几年，专项债资金投向土地储备和收储存量房领域规模受到市场关注。
今年稳增长重要政策工具之一的3.9万亿元地方政府新增专项债券(下称“专项债”)，已基本发行完毕。庞大的专项债资金投向哪，使用效益如何，对于发挥专项债资金稳增长、补短板、扩内需作用至关重要，也关系到债务可持续性。
专项债投向重大调整
根据公开数据，今年10月份以来，地方政府共发行近3000亿元新增专项债。截至10月底，全国共发行新增专项债略超3.9万亿元，而今年初全国人大批准的新增专项债限额为3.9万亿元，这意味着今年新增专项债完成年初发行计划，不考虑后续增量政策，发行基本结束。
而从近些年专项债资金投向来看，专项债投向领域越来越广。比如，与往年不同，今年下半年以来，地方政府发行新增专项债中，超8400亿元未披露“一案两书”(项目实施方案、财务审计报告和法律意见书)，募集资金不是用于项目建设，而是被认为用于支持地方化解存量债务和消化政府拖欠企业账款，被市场称为特殊专项债，这一额度占今年3.9万亿元总额度比重近22%。
新增专项债支持地方化债也得到财政部印证。财政部近期公开表示，2024年以来，经履行相关程序，财政部已经安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。另外，为了缓解地方化债压力，除了近期拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务外，还将每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券，用于支持化解存量政府投资项目债务。
抛开今年及未来几年支持化债这一新投向，仅从专项债支持项目建设领域来看，近些年用于项目建设的专项债资金主要投向市政和产业园基础设施、交通基础设施、民生服务、棚户区改造、农林水利、生态环保、信息网络建设、旧城改造等领域。当然每年这些领域专项债资金占比会有些变动。
根据近期出版的《中国地方政府债券发展报告(2024)》(下称《报告》)，传统基建领域仍是专项债的重要投向，2023年全年有过半数专项债资金投向市政和产业园区基础设施、交通基础设施、农林水利领域。另外，投向新基建领域资金增多，2023年信息网络建设领域专项债资金占比大幅提升约2个百分点至5%左右，积极支持数字产业化、信息基础设施建设以及传统基础设施信息化改造。
从今年用于项目建设的专项债资金投向看，投向上述传统基建领域的资金占比近六成，比重进一步提高。除了传统基建外，未来专项债资金用于土地储备和收购存量房值得重点关注。
财政部部长助理宋其超近期在国新办发布会上介绍，为了促进房地产市场平稳健康发展，财政部拟会同相关部门实施利用专项债收储土地和收购存量商品房政策，将有利于促进土地市场的供需平衡，缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力，也有利于增加保障性住房来源，增进民生福祉。
宋其超表示，在具体操作上，关于专项债用于土地储备，主要是支持各地结合实际情况，与存量土地的业主企业合理确定收购价格，妥善处理回收存量土地涉及的债权债务关系，合理确定专项债券项目内容和地块范围，及时安排债券发行和支出，提高土地资源的利用效率和债券资金的使用效益。
其实中国早在2017年就允许地方发行土地储备专项债，且此后发行规模较大，但由于土地储备支出中的征地和拆迁补偿支出中有一部分不能形成当期实物工作量，为更好发挥专项债券对有效投资的拉动作用，2020年起新增专项债券暂不安排土地储备项目，此后仅放宽可用于租赁住房相关土地储备项目，而此次再次全部放开，将减少闲置土地，增强政府对土地供给的调控能力，又有利于缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。
宋其超表示，关于支持地方用好专项债收购存量商品房用作保障性住房，这项政策主要是由地方自主决策、自愿实施，遵循法治化原则，按照市场化运作，在确保项目融资收益平衡的基础上，地方可安排专项债券收购存量商品房用作保障性住房。
因此，未来几年，专项债资金投向土地储备和收储存量房领域规模受到市场关注。
中诚信国际研究院执行院长袁海霞建议，未来可以合理扩大专项债投向领域。比如目前“三大工程”中暂未列入专项债支持范围的“平急两用”公共基础设施领域，部分符合条件的设备更新和技术改造项目，以及与新型消费密切相关的基础设施建设领域均有望成为专项债关注重点，助力扩大内需，推动投资与消费良性循环。
“另外专项债用作项目资本金领域也有望适当放开，并完善项目投融资对接机制，引导金融等社会资本加大支持力度，在更大范围发挥政府投资的带动放大效应。”袁海霞称。
提高项目收益是关键
专项债的核心在于投向项目的收益能够覆盖融资本金利息，因此项目能否实现预期收益十分关键。
袁海霞认为，近年来，随着专项债持续扩容，传统基础设施建设日益完善，优质专项债项目储备趋于饱和，收益能力较高的项目挖掘空间日渐受限。同时，房地产市场深度调整，部分高度依赖土地出让收入的专项债项目收益愈加承压，专项债项目收益能力整体有所下滑。
来自上述《报告》的数据显示，2023年，专项债项目收益对融资本息覆盖倍数的均值为2.04倍，同比出现回落。其中覆盖倍数在1~2倍的项目数量占比约79%，同比提升5个百分点。这表明专项债收益能力有所弱化。特别是在土地出让收入大幅减少背景下，土地储备、旧城改造等领域项目收益面临较大压力，项目本息覆盖倍数远低于其他领域。
上述《报告》对2023年交通、能源、生态环保、棚户区改造、信息基础设施、水利等地方政府专项债项目收益做了单独分析。
根据《报告》，以2023年交通基础设施专项债项目为例，项目主要投向收费公路、轨道交通、铁路、停车场等细分领域，收益来自项目运营收入(通行费、票价)、财政部补贴收入、土地出让、开发收入等。2023年约75%的交通基础设施类项目覆盖倍数为1~2倍，其余项目覆盖倍数在2倍以上，覆盖情况良好。各省市经济、财政实力、债务压力的差异也在一定程度上影响交通基础设施类专项债的信用风险，因此应持续关注项目所在区域的信用风险情况。
近年来，一些地方审计发现，一些专项债项目收益不及预期，甚至没有收益，增加地方财政支出压力，这一情形也值得警惕。
接受第一财经采访的专家认为，这需要从加强项目审核、管理，扩大专项债投向，优化专项债额度分配，强化专项债资金使用监管等角度入手，提高专项债资金使用效益，确保项目收益能够覆盖本息，防范潜在风险。