地方政府隐性债务的风险与化解之道
作者：陶然
发于2023.9.18总第1109期《中国新闻周刊》杂志
2008年国际金融危机之后，为缓解出口增速大幅下降对增长的负面影响，中国政府于2009年进行了一轮大规模的财政信贷刺激，并在2013年～2014年、2016年～2017年，以及2020年～2021年三个增长承压时期推出了较大力度的宏观政策。这些举措推动了全国范围内的超常规基础设施建设。
地方政府隐性债务何以形成？
以“土地财政”为基础，过去十多年中地方政府设立了多种类型的融资平台加杠杆，大规模举债推动城市基础设施建设。一时间，各类开发区和园区平台、交通运输类融资平台、公用事业类融资平台、土地储备中心、国有资产管理中心等，都成为地方政府隐性负债的抓手。地方政府一般先将储备土地、国有公司股权、规费、国债收入等资产划拨给这些平台，然后再从银行取得贷款或通过发行城投建设债券从债市融资。还有一些城市，尤其是欠发达地区中小城市，因信用不足难以从债市融资，就通过融资租赁、项目融资、信托私募等方式以更高利率从影子银行体系融资。
过去十几年中，不少原来区位条件并不优越、制造业基础也较差的东部欠发达县市和中西部县市，也开始大规模建设新城区和工业开发区。在2009年～2013年的5年中，中国以工业用地为绝对主体的工矿仓储用地出让总计90.7万公顷，比2004年～2008年的56万公顷高出了62%。中西部一些并不适合发展制造业的省，每个县级单位都建设了一个或多个工业开发区，很多城市还大规模建设了新城区。现在看来，很多地方无论是开发区招商引资，还是新城区集聚人口的目标都没有实现。
根据国家统计局的数据，从2010年到2020年，中国的基础设施投资总额达到108万亿。过去十几年的各轮次财政信贷刺激，都是以各类传统基建和新基建项目为抓手。无论是地方政府进行的各类新城区、开发区建设，还是城市道路交通(地铁、轻轨、大容量公交等)、城市管网(供水、污水、雨水、燃气、供热、通信、电网、排水防涝、防洪以及城市地下综合管廊试点等)、污水和垃圾处理、生态园林建设项目，建设标准和成本都相当高，其中很多基建项目只能产生很少、或者根本无法产生任何的现金流，未来只能通过政府财政收入来偿还本金和利息。
以上大规模基建的后果，就是地方政府债务从2008年的5万亿元，到2010年年底就超过了10万亿元，之后持续增加，现在已经达到一个超高水平。根据国际货币基金组织的测算，2021年地方宽口径债务(隐性加显性债务)大概在80万亿左右。到2022年底， 地方显性债(一般债加专项债)为35万亿元，地方投融资平台债务为59万亿元，总数达到了94万亿元，虽然地方平台公司债务不应该都算作地方隐性债，但由于一些未发债城投公司的负债并未完全纳入统计，加上一些地方非城投国企的借贷实际上也是地方政府负债，所以，我估算地方总债务应该在90万亿元的水平。
债务置换与地方政府再加杠杆
如果地方政府宽口径的债务为90万亿元，即使经过2015年后的债务置换和降息，现有债务的平均利息也应该为4%～5%。这就意味着地方政府每年付息至少需要3.6万亿元～4.5万亿元。
众所周知，地方政府还债的主要来源是土地出让金，而地方土地出让金毛收入，2020年是8.4万亿元，2021年达到8.7万亿元的历史高点后大幅下降，2022年只有6.7万亿元，今年预期还会进一步下降。但上述土地出让金只是毛收入，要扣除征地、拆迁补偿和基础设施建设成本后才是纯收入。土地出让金纯收入在房价、地价一直上涨的好年份，基本上也就是毛收入的20%～25%。现在这一比例估计已大幅下降，最多达到10%～15%，部分城市应该低于10%。
不少人口流出地的三四线城市，乃至一些过度建设、过度负债的二三线城市，目前不仅土地出让金纯收益比例显著降低，还出现了土地出让金总额大幅下降的情况，但地方的存量债务却相当高。因此，地方土地出让金纯收入，甚至加上其他可动员还债收入，难以覆盖地方债务利息，只能借新还旧，不断展期，甚至违约。一些城市连保政府基本运转都开始出现问题。
为缓解地方债务问题，中央政府曾在2015年后进行了一轮债务置换，通过省级政府发利息较低的地方政府债券去置换部分利息较高的城投公司债务。这个措施确实给了地方政府一定的喘息空间，但现在看来并没有全面遏制地方债务的进一步增加。
而2015年后一些地方政府又通过PPP、政府投资基金、政府购买服务这三类新模式变相举债。以PPP为例，官方允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施的建设和运营后，相关部委密集出台大量意在规范和推广PPP模式的政策性文件。
但实践中，这些本意在吸引社会资本的大型PPP项目基本没有吸收太多社会资本，项目多为中字头央企获得，其关键就是很多央企可以获得信贷资源，结果是很多此类项目从“公私合作”(Public-Private Partnership)异化成“公公私合作”(Public-Public-Private Partnership)：即由地方政府牵头，由央企—地方平台企业主导，地方平台企业和央企联合向国有金融机构借钱，其中央企完成地方政府无法完成的融资，但工程相当比例最后分包给了私人承包商。结果很多PPP项目是完全地方政府付费，社会资本不参与项目的论证、设计、建设和运营，地方政府则承诺通过回购股份、支付固定收益等方式承担还本付息责任，这就又形成了新的地方政府隐性债务。
实践中，地方政府往往对新建道路、桥梁、港口这些容易识别的基础设施投资具有很高的积极性，并倾向于人为扩大这些项目的规模和建设标准。显然，相对于投资人力资本(基础教育、公共卫生等)或其他社会公共服务，在物质基础设施上的投资更容易直接拉动经济增长，更容易得到短期可见的建设成果，也更容易创造寻租的机会。
近年来很容易观察到的一个情况，就是很多公共项目都尽可能增加工程的复杂程度和建设的标准，以此增加造价，而其关键就在于其中的寻租空间。中央纪委曾指出，“近年来，不少省、市、县成立了‘城投’‘交投’‘水投’‘文旅投’等地方国有平台公司，在地方经济发展中发挥了重要作用。然而，一些平台公司偏离设立初衷，有的利用政府项目、政策倾斜、资金集中的业主优势，在工程发包中暗箱操作；有的在融资、举债过程中吃回扣、吃利差；有的在土地整理经营上冒用身份低价承包、高价租赁，肥一己之私。”结果是有的县2020年查处的腐败案件70%发生在平台公司。投融资平台公司作为主要承担政府投资项目融资功能的经济实体，成为资金、土地、股权等公共资源相对集中的“富集区”，也是违规融资担保、违规借款、违规举债投资等问题的“高发区”。
化债的同时必须推动市场化改革
过去十几年地方政府债务增加如此之快，关键问题在于，即便是在新预算法实施之后，地方政府的预算约束“软化”的问题仍未得到解决。
要有效解决地方债务问题，中央政府应该在风险尚可控的时点，尽快下决心推动全国范围内的地方债务重组，并对连利息都还不起的地方及早推动财政重整。这就意味着需要在全面摸清地方债务存量的基础上，由中央政府进行统筹，对那些负债过高、利息难以支付的地方政府，采取多种措施进行财政重整。这些地方的政府部门必须要全力减员增效，地方财政收入只能用于保基本运转和保基本民生支出，其余资金都必须用于还债。在这个过程中，相关部门可能也不得不与银行为主的债权人协商，实现部分地方债务的降息和展期，以此为中央统筹制定全国债务重组方案创造条件，确保国民经济和金融安全的底线。
总之，在尽快推出“一揽子化债方案”的同时，要通过尽快推动市场化改革来增强市场主体信心，拉动经济增长，在增加就业的同时降低企业生产成本和百姓的生活居住成本，最终通过做大国民经济总量，做大金融系统资产总量，增加财政收入来降低不良债务的比例，以此化解风险，最终实现中国经济的长期繁荣。
(作者系香港中文大学人文社科学院教授，公共政策部主任)
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《中国新闻周刊》2023年第35期
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