随着政策的出台和相关规定的进一步明确，我国无居民岛的旅游经济价值已经愈发凸显出来。
发挥海岛资源优势，加强无居民海岛的综合开发与保护，对推动当蓝色经济发展有重要意义。但海岛的旅游开发并非易事，盲目开发的现象时有发生。近日，广东省自然资源厅印发的《无居民海岛使用权市场化出让办法（试行）》进入实施阶段，这标志着，广东无居民海岛的经营性开发利用将打开一条市场化通道。海岛的旅游开发再次成为业界关注话题。
旅游开发价值大
根据《全国海岛保护规划》，我国拥有面积大于500平方米的海岛7300多个，无居民海岛占海岛总数的94%。与有居民海岛相比，无居民海岛数量较多，具有开展旅游的巨大潜力。
无居民海岛有偿开发始于2011年4月。当时，原国家海洋局曾联合沿海有关省、自治区海洋厅（局）向社会公布我国第一批开发利用无居民海岛名录，共计176个无人海岛，开发主导用途涉及旅游娱乐、交通运输、渔业等多个领域。
“与一产、二产等经济开发方式相比，总体上说，追求回归自然、原生态的旅游活动及其开发对无居民海岛资源环境破坏和干扰相对较弱。”中国海洋大学管理学院副院长、旅游管理硕士教育（MTA）中心主任张广海表示。
浙江海洋旅游研究院专职副院长何军认为，相对于其他产业用岛，在生态旅游模式引领下对无居民岛进行适度开发和利用，只要严格设定上岛游客容量上限，切实把各项环保要求落实到位，最大限度地维持海岛原始生态机理和地形地貌，应该说是对无居民岛资源环境破坏最小、最具可持续发展能力的开发方式。
实际上，一些地方已经着手捕捉这一机遇。福建在推动无居民海岛的旅游开发上力度较大，前不久，福建签约了首批20个无居民海岛旅游开发项目。
随着旅游市场需求的快速增长和海洋开发战略的实施，海洋海岛旅游的开发日益得到重视。为促进海岛开发建设，大力发展我国海岛旅游经济，近年来国家和地方层面出台了多项政策，全力推动我国海岛旅游产业发展。
除了《无居民海岛保护与利用管理规定》《中华人民共和国海岛保护法》等之外，2018年原国家海洋局发布的《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》中指出，提高用海用岛生态门槛，完善用海用岛市场化配置制度，到2020年，基本建立海域、无居民海岛有偿使用制度，切实维护海域、无居民海岛国家所有者和使用权人合法权益。海南省海洋与渔业厅公布的《海南省无居民海岛开发利用审批办法》中提出了无居民海岛开发利用的最高期限，旅游、娱乐用岛的期限为25年。福建省已实施无居民海岛抵押制度，为无居民海岛旅游开发创造融资平台，对海岛旅游重点项目将优先提供用岛用海保障。旅游部门也增设海洋旅游发展专项基金，加大对海岛旅游新业态项目扶持力度。广西壮族自治区建立完善了无居民海岛使用制度，无居民海岛使用权出让最低价为每年每公顷14元。《广东省自然资源厅关于无居民海岛使用权市场化出让办法（试行）》意在进一步规范广东省无居民海岛资源市场化配置工作。
随着政策的出台和相关规定的进一步明确，我国无居民岛的旅游经济价值已经愈发凸显出来。
成为岛主门槛高
虽然无居民岛资源十分丰富，市场空白较大，但是社会资本对参与海岛旅游开发的热情却没有那么高。
“这其中一个原因是无居民岛开发旅游成本相对较高。”何军直言，开发海岛旅游投入大、风险多，水、电、气、通讯、电信、建材等都比陆地成本要高。
张广海认为，热度不高的原因是多方面造成的。除了上述提到的开发成本高之外，无居民岛旅游开发相关政策也亟待制定和完善，这也是影响投资者决策的一个不能忽视的原因，比如土地使用权（期限、转让、土地出让金等）、税收政策、环保政策（生态红线等）、公共设施开发等，应符合或满足海岛开发的实际情况。
“无居民海岛旅游开发的不确定性强，使得企业投资风险加大。”旅游专家吴丽云表示，目前，面积、资源、区位等条件合适的海岛数量相对有限，这在一定程度上制约了海岛休闲、度假产品的开发。尽管原国家海洋局发布的《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》中提到，未来海岛开发需要通过招拍挂的形式获取，有利于海岛旅游开发的市场化运作，但目前各地政策并不完善，对于投资者来说会有一定风险。
“无居民海岛四面环海，自然灾害风险大，抗灾能力差，管理成本高和融资难等问题也很突出。金融企业和民间资本对其慎之又慎，这就导致无居民海岛开发融资困难。”宁波大学教授周彬补充说。
除了上述提到的问题之外，建设周期长也是海岛旅游开发的一个痛点，以较早开发旅游的放鸡岛为例，这个仅有1.9平方公里的小岛从开发到正式接待游客历经了5年时间。
“海岛开发必须科学规划，不是想怎么做就能怎么做。开发海岛是有门槛的，比如对生态环境的严格控制等。”海南三亚蜈支洲岛旅游区副总裁杨晓海直言，盲目开发会对海岛及其周边海域的生态环境产生不可逆的影响和破坏。在蜈支洲岛有一个理念：“环境就是银行，资源就是财富”。对于海岛旅游开发要有保护性的开发策略，要有创新性的生态保护和开发措施，例如蜈支洲岛首创的“旅游型海洋牧场：蜈支洲岛海底公园”就是经典案例。
政策引导很关键
“无居民岛生态系统相对脆弱、环境承载能力低，生态环境保护事关景区可持续发展，在开发建设中需要高度关注和特别重视。”何军提到，开发建设初期，需要发挥政府的主导作用，应多为市场主体配套一些公益性、基础性的设施，同时要严管在项目开发中的环境污染、资源浪费等问题。待开发时机成熟、基本条件相对具备后，就会迎来更多的市场主体和开发商。
张广海分析了当前海岛开发面临的几个矛盾关系：一是海岛资源、环境与旅游功能、开发定位的关系；二是海岛空间与海岛旅游空间的关系；三是海岛开发“短期”大投资与海岛旅游“长期”慢收益的关系；四是海岛与支撑陆域的关系；五是海岛开发与保护的关系；六是海岛居民长期生活与海岛旅游者淡旺季的关系等。这些都是影响海岛旅游开发的重要因素。
值得关注的现象是，提起海岛旅游，消费者的第一反应通常是国外的海岛，如普吉岛、巴厘岛、马尔代夫等，而对国内的岛屿知之甚少。
“一个不容回避的现实是，我国无居民海岛海域旅游环境质量以及气候环境质量与国外著名的海岛旅游目的地相比，缺乏吸引力。”张广海表示，巴厘岛、马尔代夫等均属热带雨林气候，从气候条件上看，适合开发海岛旅游，而我国除了分属在广东、广西和海南的部分无居民海岛外，其他多数无居民海岛开发旅游的自然条件受限。加之交通条件可进入性差及相邻海域缺乏旅游核心吸引物，在一定程度上影响了海岛旅游开发。
对于如何以旅游的方式更好更健康地开发无居民海岛，专家也提出了建议。
吴丽云认为，各地应加快出台无居民海岛开发的相关政策，保证投资方能合法拿到无居民海岛使用权登记和无居民海岛使用权证书，减少投资风险。同时，无居民海岛的旅游开发应考虑面积大小、区位、资源条件等，选择更有开发潜力的岛屿进行开发，在业态配备上要考虑符合国民消费升级需求，从休闲、度假业态上做好配置。
“建议从国家或省级层面，采取高层级的‘开发区’模式，依托沿海中心城市（大连、天津、青岛、上海、杭州、厦门、广州、深圳），设置8-10个无居民海岛旅游开发试验区或特区，充分利用我国沿海经济发达优势等，加大力度培育国内海岛旅游市场。”张广海说。
周彬建议，提前做好高质量的旅游发展规划，把“旅游发展，规划先行”的理念落实好；大力培育符合市场需求、有影响力的无居民海岛旅游品牌。
“相信随着国家对无居民海岛开发建设的合理引导以及国民对海岛旅游的热切向往，市场主体开发建设无居民海岛的热度一定会提升，更多资本也会配置到海岛旅游开发中来，更多可媲美巴厘岛、马尔代夫等的无居民海岛经典案例将在中国不断应运而生。”何军说。
*本文来源：中国旅游报，作者：邢丽涛，原标题：《无居民海岛旅游开发难在哪儿？》。
