债券注册制改革全面落地 提升债券发行审核效率

　　6月21日，证监会发布《关于深化债券注册制改革的指导意见》(以下简称《债券注册制改革指导意见》)，以及《关于注册制下提高中介机构债券业务执业质量的指导意见》(以下简称《中介机构指导意见》)，这意味着债券注册制改革全面落地。

　　专家们表示，出台两个债券指导意见，是贯彻落实党的二十大关于“健全资本市场功能，提高直接融资比重”重大部署的具体举措，有利于深化债券市场功能，提升债券市场服务实体经济质效，推动债券市场高质量发展，更好服务构建新发展格局。

　　提升债券发行审核效率

　　经过多年发展，我国债券市场已成为全球第二大市场，债券市场正由“量的扩张”转向“量质并重”的发展新阶段。尤其是自2020年新证券法修订发布，公开发行债券实施注册制以来，提高了债券发行审核工作的效率和可预期性，激发了市场创新发展活力。

　　证监会表示，在总结近年来债券审核注册、日常监管和风险处置等工作经验基础上，制定《债券注册制改革指导意见》，将进一步提高债券发行审核注册工作的制度化、规范化和透明化水平，加强全链条监管，提升服务实体经济的质效。

　　《债券注册制改革指导意见》提出4个方面12条措施：在优化债券审核注册机制方面，强化以偿债能力为重点的信息披露要求，建立分工明确、高效衔接的审核注册流程，完善全链条监管制度安排，加强质量控制和廉政风险防范。

　　在压实发行人和中介机构责任方面，明确发行人应当严格履行本息偿付义务，加强募集资金管理。提高优质企业融资便利性，积极服务国家重大战略和重大项目建设。压实中介机构“看门人”责任。

　　在强化债券存续期管理方面，完善债券日常监管体系，健全市场化、法治化、多元化的债券违约风险化解机制。

　　在依法打击债券违法违规行为方面，加大对债券严重违法违规行为的查处力度，构建行政、民事、刑事立体化追责体系。着力建设以机构投资者为主的债券市场，健全投资者保护机制。

　　据记者了解，债券注册制有五大突出特点：

　　一是强化以偿债能力为重点的信息披露要求，按照实质重于形式的原则，以简明易懂的语言披露可能影响发行人偿债能力的重要信息。二是强化投资者保护，要求发行人落实偿债保障责任，做好融资统筹规划，防范高杠杆过度融资，用好投资者保护条款示范文本。强化对发行人和中介机构的“一案双查”。三是针对债券滚动发行、频次较高的特点，对发行人实施分类监管，建立健全知名成熟发行人等制度，优化信息披露要求，进一步提高优质企业融资便利性。四是压实中介机构责任，按照重要性、合理性和必要性原则，健全以发行人质量和偿债风险为导向的中介机构尽职调查体系，提升履职尽责有效性。五是畅通违约债券出清渠道，持续完善市场化法治化多元化的债券违约风险化解机制，进一步健全优胜劣汰的市场生态。

　　中证鹏元研究发展部研究员史晓姗表示，从整体来看，两个债券指导意见主要是总结归纳前期政策和经验，为债券注册制发展提供阶段性框架指导文件，逐步实现由市场决定融资难度，由政府进行合规监管，降低投机行为，及时识别和处置风险，提高市场融资自律性。这有利于系统全面、科学合理、层次清晰的注册制规则体系的形成，可有效促进债券市场更好地服务国家重大发展战略和实体经济高质量发展。

　　压实“看门人”责任

　　中介机构是债券市场的重要参与方，推动债券市场高质量发展，应着眼于压实机构责任，提高中介机构执业质量，提升监管效能。在出台《债券注册制改革指导意见》的同时，证监会同步发布《中介机构指导意见》。

　　《中介机构指导意见》提出5方面共14条措施：在强化承销受托业务执业规范方面，完善以发行人质量为导向的尽职调查体系，强化主承销商督促发行人提升信息披露质量职责，加强承销环节全过程规范管理；增强受托管理机构持续跟踪监测和主动管理义务等。在提升证券服务机构执业质量方面，明确提高会计师事务所、律师事务所、信用评级、资产评估等执业质量监管要求，实现中介机构债券业务全覆盖。在强化质控、廉洁要求和投资者保护方面，强化内控部门对业务前台的有效制衡，突出防范债券发行中商业贿赂、不当承诺等廉洁风险点，加强对发行人和投资者的教育与保护。在依法加强监管方面，完善监管制度规则，加强中介机构检查督导，强化债券承销分类管理。在完善立体追责体系方面，强化行政追责，推动行政追责和司法追责的高效联动。

　　“深化债券注册制改革全局，迫切需要对债券中介机构全流程执业加强规范管理，进一步细化明确相关监管要求。”广西大学副校长、南开大学金融发展研究院院长田利辉表示，作为配套政策，《中介机构指导意见》在压实中介机构履职责任方面进一步作出细化指导，对承销商、评级机构、会计师事务所、律师事务所等债券中介机构全流程执业加强规范管理，有利于加强公司(企业)债券中介机构全流程执业规范，督促中介机构切实承担起“看门人”职责作用。

　　谈及出台两个债券指导意见的主要考虑，据接近监管机构人士介绍，主要有四点：首先，提升债券市场服务实体经济质效。进一步提高债券审核注册工作效率和可预期性，持续提高优质企业、民营企业债券融资便利性，加大对科技创新、绿色发展、乡村振兴等重点领域和重大项目的支持力度，助力提高直接融资比重，更好服务国家重大战略、现代化产业体系建设和实体经济高质量发展。

　　其次，完善债券注册制基础制度安排。坚持制度化规范化透明化导向，着眼于完善债券注册制全流程基础制度安排。包括：优化债券发行审核注册机制，完善注册会、审核会等决策制度机制，实现审核标准、审核流程的公开透明等。

　　再次，维护债券市场良好生态。着力压实债券发行人主体责任，督促中介机构归位尽责，加强债券发行和存续期监管，强化稽查执法力度，进一步完善全链条监管制度，健全与债券注册制相适应的事中事后监管机制。

　　最后，强化质量控制和廉洁风险防控。着力督促债券审核机构补短板、强弱项，进一步健全规范透明、有效制衡的债券发行审核质量控制体系，强化对审核机构债券业务的监督检查和指导，一体推进提高债券审核质量和强化廉政风险防控工作。

　　落实党和国家机构改革部署

　　深化债券注册制改革，可以说是注册制改革和机构改革两大改革的碰头。

　　今年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，明确提出“强化资本市场监管职责，划入国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责，由中国证券监督管理委员会统一负责公司(企业)债券发行审核工作”。4月21日，证监会、国家发展改革委发布关于企业债券发行审核职责划转过渡期工作安排的公告，6个月过渡期开始。4月23日，证监会核发首批企业债券注册批文。证监会对国家发展改革委移交的34个企业债券项目依法履行了注册程序，同意核发注册批文。

　　“发布两个债券指导意见，是落实党和国家机构改革部署，统一公司(企业)债券发行审核工作在制度规则层面迈出的重要一步，有利于更好发挥债券市场功能作用，更好服务实体经济高质量发展和支持国家重大战略、重大项目建设。”据接近监管机构人士介绍。一方面，按照统一公司债券和企业债券、促进协同发展的思路，深化债券注册制改革，完善相关制度机制，提高公司(企业)债券审核注册工作的制度化、规范化和透明化水平，强化债券业务全链条监管，完善债券违约风险处置机制，切实加强投资者合法权益保护，维护良好市场秩序，培育债券市场生态，夯实债券市场高质量发展基础。另一方面，体现进一步发挥企业债券功能，积极支持国家重大战略实施和重大项目建设，助力现代化产业体系建设，更好服务实体经济高质量发展、服务构建新发展格局和支持国家重大战略、重大项目建设。

　　据接近监管机构人士透露，关于公司债券、企业债券业务评价工作，总体安排如下：一是根据企业债券过渡期联合公告，对2022年企业债券中介机构评价工作，按照原有评价办法和规则进行，保持过渡期工作的连续性。目前，证监会已指导中债登、交易商协会开展2022年度企业债券中介机构评价，相关工作正在推进中。二是近期证监会指导证券业协会在总结三年试点工作的基础上，进一步修订完善《证券公司债券业务执业质量评价办法》，提高评价的科学性和有效性，并拟于近期开展2022年公司债券业务执业质量评价工作。

　　证监会表示，下一步，将扎实推进债券注册制改革落实落细，加快完善公司(企业)债券制度规则体系，持续推进审核注册工作制度化、规范化和透明化，强化债券全链条监管和风险防范，全面深化债券市场功能，更好支持国家重大战略实施和重大项目建设，助力建设现代化产业体系和实体经济高质量发展。