新修的水泥操场刚刚竣工，校园角落的杂草，还没来得及清理。开学两个月了，河南省北部一座城郊接合部的农村小学校长曾琴还是“有点失落”：“这学期，又有15名学生转学离开”。随着县城的扩张，学生一直在往县城走。
更让她忧愁的是，“今年年度经费不仅早已花光，学校还开始欠债。这个学期肯定不好过”。
曾琴口中的“年度经费”是指“教育公用经费”，用于满足教学活动正常进行和学校正常运转的费用。“这些钱是支撑学校日常运行的保障金”。
自2006年起，我国先后6次提高中小学生均公用经费定额标准。当前，中西部小学、初中生均公用经费基准定额分别为600元、800元，东部地区标准在此基础上增加50元。公用经费按照学校学生实际人数拨付，不足100人的农村小规模学校，按照100人全额拨付。
随着城乡公用经费标准走向统一，农村学校公用经费持续增加。但是，记者调查发现，拨付延迟、变通使用、因故挤占公用经费等问题在农村学校普遍存在，让这笔“保障金”难到位、难使用，好政策难以发挥应有效应。
1.拨付延迟，教师“尴尬”垫资
为开学置办四百余元的办公用品，应该谁来埋单？
由于学校公用经费没能按时下拨，本不应该是问题的问题，摆在了云南省某县农村教学点教师张凯面前。
买，需要自己垫付；不买，教学无法正常开展。眼看着学生即将到校，张凯最终还是自己掏钱垫上了。
在当地，教师垫资用于购置开学办公用品等方面的支出，少则成百上千元，多则上万元。有一位教师因分管财务工作，已经垫付了4.6万元。张凯提供的票据显示：2019年4月，垫付外乡镇教师到本校监考中考体育伙食费4000元；6月底，垫付学年末学业水平测试外校教师到本校监考伙食费、住宿费2.5万元；1—9月，垫付学校采购清洁工具、消毒灵、杀虫药、学校门窗和学生餐厅厨房设备维修等费用1.7万元。
对于月平均工资4000元左右的当地农村教师来说，这笔“巨款”正影响着他们的生活，“如今，最现实且常有的烦恼是钱”。
张凯所在的中心学校校长刘玉坤透露：“教师垫资情况长期存在。我们会按照公用经费实际下拨时间，半年一次给老师们报销。如有结余，后续因公花费实报实销，老师们须提供正规发票。”
“但是，今年的公用经费又迟到了！”刘玉坤有些抱怨，“我县每年学校公用经费分两次拨付，一次是四五月份，一次是10月份。可今年四五月份该拨下来的钱，就没到位。”截至10月底，中央和省级核定全年应拨近150万元公用经费，只下拨了不到38万元。
公用经费一旦迟到，学校运行就会面临随时卡壳的风险。
“因为没钱支付维修费用，厕所水箱、水管的简单维修，都靠老师们自己动手，已下发的公用经费只能用于缴纳学校急用的水电费，其他要用的钱都只能欠着，学校只能维持低水平运转。”作为中心校的当家人，刘玉坤坐立不安。该中心校管辖4个小学和1个九年制一贯学校，拥有两千余名师生。
记者调查发现，全县农村学校均面临这样的处境。
刘玉坤曾向上级部门反映过，“可是还没有解决，但不管怎么说，教学还是得正常开展”。
“公用经费下拨卡在了哪里？”记者致电该县教育局和财政局，工作人员告诉记者：“目前我县是国家级贫困县，县级财政紧张，相关经费由县里统筹使用，可能已经投入到其他民生领域。”
当记者追问，“钱什么时候能发下来”。工作人员表示，“可能会延迟发放”。
困难确实有，但总这么拖着也不是办法。因为该县公用经费欠账，如雪球般越滚越大。除了中央和省级下拨的公用经费未能按时到位，还有教师向记者反映，有学校2018年县级预算核定应拨近70万元的公用经费，实际到账1万余元，实际拨付率仅为2%。
农村中小学公用经费通常是中央和地方共同分担。南京大学教育经济与管理研究所副所长宗晓华表示，“问题可能出在地方，尤其是县级政府”。中央和省级财政承担公用经费的部分，一般会按时到账。而到县级财政后，并不一定能够及时拨付到学校，“遇到经济增速放缓的时候，财政吃紧，地方使用其统筹权，也是迫不得已”。
“从全国范围看，除部分经济发达地区外，农村学校公用经费不能专款专用、按时拨付的现象不时出现，这是县级财政收支严重失衡问题在教育领域的一种表现。”在宗晓华看来，治本之策是对相关财政体制进行系统性改革，重点是将占农村学校支出“大头”的教师工资分解，建立“省县共担机制”，从而保障县级政府在工资等刚性支出之外还有充分财力，及时、足额拨付农村学校公用经费。
2.“变通使用”，挤占公用经费
“现在农村学校的硬件条件大幅提升，这没得说。”电教一体化设备、新课桌椅、修葺一新的校舍，曾琴带着记者参观学校，政府在教育上的投入，随处可见。
曾琴所在的河南省北部某县刚刚实现脱贫摘帽，原本在县城教书的她前年才调任当地小学校长，“上学期为了迎接国家义务教育均衡验收，学校进行了校园文化建设，上马了亮化和绿化美化工程，还安装了监控系统”。
课间，学生们在新操场上进行循环跑，但是他们并不知道，“学校改造的工程款至今还未结清，算下来，还欠个体的施工方十几万元”。
按照该校近200人的在校生规模，每年拨付的公用经费早已“资不抵债”。曾琴坦言，“没有办法，只能慢慢还钱。但是，想让公用经费填补这个窟窿，不太现实”。在该小学的账本上，还有一笔固定支出，挤压了公用经费的使用空间。
目前，该小学一共有17名教职工，其中包括14名在编教师，2名校聘教师和1名保安。其中，两名校聘教师分别承担语文、数学科目教学。
“这三名不在编人员的费用，均由公用经费承担”。曾琴给记者算了一笔账，校聘人员的工资为1500元，且一年只发10个月，三人一共4.5万的工资支出，占学校年度公用经费12万的35%左右。
同样，在离县城约20公里的李庄小规模学校里，仅有的三名教师中，也包含一名40多岁的校聘全科教师从公用经费中支取工资。
记者调查发现，几乎每个学校，当地校聘人员工资占用公用经费比例都在35%左右。
事实上，在财政部、教育部相关文件中，该项支出并未在公用经费使用的核准范围之内。“变通使用”公用经费支付校聘人员工资，实属违规。
“农村教师整体缺编，随着教学要求提高和课程增多，农村学校的编制并未按照新要求配置齐全。一些农村学校编制的教师被借调到教育局或者其他行政部门工作，加剧问题严重性。”河南师范大学教授李醒东介绍，“按照教学实际需求，由学校招聘顶岗教师成了普遍做法，无论工资多少，这笔钱都不应该由公用经费出。”
当前，公用经费政策明确规定公用经费不能用于人员开支。这样的制度设计，能够保证财政供养人员只减不增。
但是，李醒东提醒，面对教学的实际困难，校聘教师应该由县级财政统筹处理，同时根据实际运行成本，合理设计拨款系数，对边远地区学校、小规模学校、寄宿制学校等增加相关人员经费和公用经费的拨款，并且适当扩大学校公用经费的管理自主权。
一位长期研究教育财政的专家却表示，不能“一刀切”地反对公用经费用于支付校聘人员工资。当前，公用经费已经兜底保障了教学的正常开展，其本身也具有保障学校正常运转的职能。只不过，目前在公用经费开支类别上找不到政策依据，建议修改支出类别或采用政府购买服务等其他方式解决该问题，“在没有更好的解决办法出现之前，动用公用经费是不得已为之”。
3.专项建设缺配套资金，公用经费无力支付
随着“全面改薄”等项目资金的投入，近年来教学综合楼、学生宿舍楼等建设项目先后开工。截至目前，还有一个项目没有完工。
刘玉坤却高兴不起来，“国家投下来的钱，建完楼还不够。学校动用了公用经费承担了前期如图纸设计费、环评、工程监理等费用。”
2015年下发的《云南省全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件专项资金管理办法》第二十六条写道，项目实施完成后，若有结余资金，由县级财政和教育部门统一管理和使用，统筹用于改善薄弱学校办学条件；项目资金不足的，由县级财政和教育部门统筹安排弥补。记者查阅当地市、县两级相关文件，均有类似说法。
用于改善学校办学条件，总投资近2000万元的项目，却为学校带来了100多万元的“额外负担”。刘玉坤怎么等，可就是等不来县级财政和教育部门的“统筹安排弥补”。不过，他也坦言，“即使缺了一部分资金，我也不可能不要这些楼。用公用经费还一点是一点，以后再说”。
类似问题不只出现在云南。
东北师范大学毕业生刘芳向记者提供了一份“关于公用经费使用”的调研材料。今年上半年，她花了半个月时间实地探访了东北某地公用经费的使用情况，访谈了20多名农村教师，还有部分基层教育局官员。
刘芳发现，东北某省足协曾以专项经费的形式向一个乡村中心学校捐赠塑胶跑道。但是，由于县里拿不出配套经费。如果要铺设，必须从学校公用经费里出。人工费一平方米60元左右，总共4000~5000平方米，大约需要30万元，“学校不可能一年拿出来，一年顶多给10万元，计划用3至4年还清”。
有专家表示：“工程专项拨款往往会低于实际经费需要，而这个‘实际需要’可能还会‘自我膨胀’。工程经审计决算后超标，财政却不再追加资金。这样，欠账做基建的情况就出现了。”
“学校建设工程项目存在资金缺口，多的能达到七八十万元。在实际运行中，配套资金一般由县级承担，从教育附加费里面支出，但县财政状况不佳时，承担主体逐渐转移到学校。不少农村学校承担着本应由政府财政承担的基本建设工程款，挤占公用经费就成了他们的唯一选择。”西北师范大学教授周晔建议，在进行专项建设预算安排时，应进行全成本预算，进一步提高公用经费支出的科学性与有效性。
4.教师培训占比低，公用经费难发挥效应
“我们很想出去培训，吸收新知识、新技能。”一位刚刚从县城参加完电教设备培训的农村教师郭莉说。农村教育质量的提高，关键在于教师。如果没有足够的培训和专业发展机会，农村学校教师人力资本的“贬值”很快。
记者在采访过程中，所有受访农村教师都在强调接受培训的重要性。但是，因为公用经费相关支出额度较低，他们“想出去，又不敢出去”。
2006年，财政部、教育部出台《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》，对支出范围规定进行了调整，取消了此前的大类划分，改成直接列出使用公用经费的具体项目，如文体活动、水电费、房屋建筑日常维修维护、教师培训。
其中，按照学校年度公用经费预算总额的5％安排教师培训费，用于教师参加培训所需的差旅费、伙食补助费、资料费和住宿等开支。
然而，根据东北师大中国农村教育发展研究院2018年4月对全国18个省份35个县（区）中小学分层抽样调查显示，中小学公用经费预算总额中教师培训费所占比例普遍达不到5%。该项不仅占比小，而且实践中许多地区和学校并未充分执行这个规定。
“一个老师出一趟远门，钱就没了。”甘肃省某县的农村小学校长陈奕坦言，花在教师培训上的费用“少之又少”，“以前，我们还能请来市里的专家进行培训，或外出交流，这些钱都从公用经费里支取。但是，现在用钱的地方越来越多，老师们的培训活动自然也就越来越少了”。
2007年，教育部出台《关于进一步做好农村义务教育经费保障机制改革有关工作的通知》提出，公用经费预算要更多地向提高教育教学质量方面倾斜。
“要逐步优化公用经费支出，不断优化支出项目结构，引导公用经费向提高教育质量倾斜。”宗晓华表示，具体来说，就是逐渐增加“质量指向”的公用经费支出，加大公用经费中教师培训、教研等方面的预算，逐渐提高这些方面的项目支出额度与占比的底线规定，不必局限于5%。同时，学校也要做好相关教师培训规划，创新培养形式，例如进行校本研修，或者组织教师开设小微课题，留足相关经费，以提高培训经费的使用效益。
“与严谨的财政预决算法规，复杂的拨款流程和有完善空间的政策设计比起来，对于农村学校和老师们来说，其实，问题很简单——把该拨的钱拨下来，花在该花的地方。”宗晓华说。
（应受访者要求，本文部分采用化名）
（记者 陈鹏）
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