围堵金融“旋转门”
中国新闻周刊记者：哈力克
发于2023.6.26总第1097期《中国新闻周刊》杂志
华兴资本董事长包凡被带走已超过4个月。2023年2月16日，即包凡被留置9天后，华兴资本公告，包凡“失联”。同月26日，再次公告，包凡“目前正配合中华人民共和国有关机关的调查”。
包凡接受调查，一些华兴资本内部人士认为大概率与其公司总裁丛林有关。丛林于2022年9月上旬被有关部门带走。
公开资料显示，在履职华兴资本之前，丛林在工商银行系统任职多年。1990年丛林加入工行，并相继在总行的信贷部、营业部、国际部等部门任职。2007年加入工银金融租赁有限公司，任执行董事、总裁，又于2016年出任工银国际控股董事长兼行政总裁。
在丛林到任工银国际后不久，于2017年10月向华兴资本批下了一笔2亿美元的贷款。根据华兴资本此前的公告，该笔贷款在华兴资本港股上市之后，于2018年9月还清。在借款偿还后不久，丛林就接受包凡的邀请，在2020年前后离开工商银行系统出任华兴资本总裁。丛林由体制内高管，摇身一变，成为了年薪过千万的华兴资本高管。
2023年1月15日，中央纪委国家监委网站发布题为《破除银企旋转门》的文章，指出打击银企高管在位时“提前筑巢”，为信贷客户企业谋取利益，离职后权力变现，在信贷客户企业领取高额安家费和薪酬，这是银企旋转门式腐败。
包凡被调查，是否与丛林的“利益输送”相关，丛林是否涉及“旋转门腐败”，仍有待相关机关的调查结果。不过，随着反腐败斗争走向深水区，政商“旋转门”等腐败花样翻新，金融领域尤其成为“重灾区”，也成为金融反腐的重点打击对象。
多名受访专家告诉《中国新闻周刊》，金融属于典型的权力集中、资金密集、资源富集领域，容易通过政商“旋转门”滋生腐败问题。对这类隐性腐败，一定要露头就打，防范增量型腐败。同时也要完善制度建设，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。
怀揣权力“余温”谋利
2022年4月4日，原中国银行业监督管理委员会农村中小金融机构监管部主任姜丽明被开除党籍，通报指出她是“逃逸式辞职”和政商“旋转门”的典型。
在姜丽明被查之前，2021年10月，中央第四巡视组进驻中国银保监会，开展为期2个月左右的巡视。2022年2月22日，中央第四巡视组向中国银保监会党委反馈了巡视情况，指出“系统中利用监管权谋私问题多发，政商‘旋转门’问题比较突出”。
在姜丽明被查之前，2021年7月，原中国银行业监督管理委员会党委委员、副主席蔡鄂生落马。在蔡鄂生2005年12月至2013年6月任原银监会副主席期间，姜丽明是他的下属。
纪委通报中，除了“逃逸式辞职”外，姜丽明还被指是政商“旋转门”典型。政商“旋转门”源于行政学话术，指个人在政府部门和私营部门之间双向转换角色，目前更多用于描述非正当、非法的利益输送。在金融领域，多数发生在监管部门和银行等机构。
“区别于传统腐败的一手交钱、一手办事，政商‘旋转门’会导致腐败披上合法外衣，以合法商业往来掩饰背后的权力寻租行为。”吉林大学行政学院教授、吉林省纪检监察委员会第一届特邀监督员王立峰说。
姜丽明有着逾32年的金融监管机构和银行系统管理经验。2016年11月，姜丽明辞去公职，赴恒大集团出任监事长，后任恒大集团副总裁。恒大集团2019年年报显示，姜丽明是恒大集团副总裁，协助负责集团系统资金管理工作。
姜丽明在恒大集团任职的四年多里，集团债务总负债规模直线飙升。2015年，中国恒大的总负债为6148.93亿元；2016年底，恒大总负债约1.16万亿；到了2021年中期，这个数字已涨至近2万亿元。借款金额也从2018年的6731.4亿元增长至2019年的7999亿元。
熟悉金融系统的姜丽明，多大程度上利用自身影响力帮恒大解决资金问题，目前仍有待披露。2020年12月31日，姜丽明辞任恒大副总裁。不久后，2021年三季度，恒大资金链断裂浮出水面。
“逃逸式辞职后，多数官员迅速实现了政商角色的转换，其实是保留着权力的余温，为其垄断巨额经济利益服务。因为在任期间，这些领导干部大多主政一方，控制着重点部门、关键领域。”王立峰向《中国新闻周刊》分析称。
北京师范大学法学院教授张磊等人曾在《依法惩治政商“旋转门”背后的腐败犯罪》一文中表示，政商“旋转门”中公职人员离职后到与原工作业务相关的私营企业工作，主要可能涉嫌两种腐败行为，一是搞“期权腐败”，以“任职领薪”的名义收受任职时约定的好处；二是继续散发权力“余温”，利用在职时的影响力为所在组织谋取利益并收受财物。
“(企业)看重的是离职干部在官场中的人脉和影响力。因为可以通过这些人去打通关系，认识在职的一些领导干部，再请他们办事，谋取利益。”一位业内人士说。
在金融领域曾手握“重要权力”的还有中国证监会山东监管局原党委书记、局长冯鹤年。他是今年首个被指政商“旋转门”典型的中央一级金融单位落马干部。冯鹤年在证监会工作18年后辞职“下海”，2015年9月起担任民生证券股份有限公司党委书记，同年12月起担任董事长。2022年6月初被带走调查，2023年1月被开除党籍。
对冯鹤年的处分通报措辞也颇为严厉，指出冯鹤年在职时积极谋划“出路”，离职后持续利用原职务身份价值大肆敛财；利用原职务身份影响干扰发行审核工作，贪婪无度，数额特别巨大。
同样在发行审核领域大搞腐败的还有中国证监会上海监管局原调研员朱毅。2012年5月至2017年9月，他任中国证监会第十四届、十五届、十六届主板发审委委员。通报指出，朱毅利用发行审核权为他人谋取不当利益；在职时提前筑巢，发审委委员任期届满后迅速离职。
和冯鹤年类似，朱毅辞职后在券商担任要职。履历显示，从2018年8月开始，朱毅担任头部券商国泰君安投行总经理等职务，主要负责IPO、再融资等业务。2021年11月被查，2022年7月被开除党籍。
“券商很喜欢从监管部门出来的官员，尤其是有发审工作经历的。因为他们懂审核规则，熟知IPO审核重点，可以通过自身关系和审核层保持良好沟通。不过，这也为‘旋转门’留下隐患。因为只有企业成功上市，券商才能拿到完整费用，难免有券商动歪心思，希望通过这些辞职官员的关系，在发审委会议上对所保荐的企业予以关照，助其成功上市。”上述金融业资深从业者说。
值得注意的是，冯鹤年、姜丽明被查时间背景一致，都是在2022年2月，十九届中央第八轮巡视完成反馈后不久“落马”。当时，巡视组均提出，银保监会、证监会政商“旋转门”问题比较突出。
银企“旋转门”式腐败
姜丽明、冯鹤年曾经都是金融监管部门领导干部，怀揣权力余温“游走”商界。然而，由于银行业资金密集，业内还出现了“旋转门”的一种分支——银企“旋转门”。这类涉案人员曾经并不是公务员，未曾拥有行政监管权力，但依旧通过职位影响力大肆敛财。中国建设银行机构业务部原总经理黄曦案便是银企“旋转门”经典案例。
黄曦曾在建行工作了32年。2018年7月，她辞去机构业务部总经理职务，一个月后，加入泰禾集团股份有限公司担任执行副总裁，分管资金部。2022年5月11日，辞职近4年的黄曦被查，同年11月被开除党籍。
处分通报称，黄曦在职时“提前筑巢”为信贷客户企业谋取利益，离职后“权力变现”在信贷客户企业领取高额“安家费”和薪酬，是银企“旋转门”式腐败的典型。
从银行系统转身到房地产企业任职的，不仅是黄曦。2023年6月，据中央纪委国家监委驻国家开发银行纪检监察组、辽宁省纪委监委消息：国家开发银行上海市分行原党委书记、行长茆君才涉嫌严重违纪违法，目前正接受中央纪委国家监委驻国家开发银行纪检监察组纪律审查和辽宁省盘锦市监委监察调查。茆君才此前担任绿地集团执行总裁。
茆君才曾先后担任国家开发银行四川分行副行长，国家开发银行陕西分行行长，陕西省政府副秘书长、省金融办主任，国家开发银行江苏分行行长，国家开发银行上海业务总部总裁兼上海分行行长。直到2017年，茆君才离开国开行，很快就加盟了绿地集团。2017年10月9日，绿地控股发布公告，茆君才正式获任执行副总裁。
从相关通报表述来看，“提前筑巢”为离退休后“权力变现”做准备，是“旋转门”的重要表现。
中央纪委国家监委网站文章曾披露一则真实案例，该涉案人员曾担任中国工商银行某省分行党委书记、行长，总行某部室总经理，2016年3月尚未从银行正式离职时，其凭借多年担任领导职务的人脉和影响，经人牵线搭桥联系上某集团董事长，并担任该集团拟成立的金融租赁公司(未成立)筹建组副组长，以便后续捞取利益。
该涉案人员虽已离职，但仍利用自己原来的任职背景和影响力为不法商人疏通关系，获取紧缺的信贷资源，并从中谋取巨额利益。“银行内部制度虽较为严密，但现实中通过打招呼干预贷款发放的问题依然存在。”该案专案组有关人员介绍，有的干部碍于前领导威望或同事情面，顺水推舟协助办理业务，逾越制度红线。
不过，也有银行业人士告诉《中国新闻周刊》，银行风控比较严格，人走茶凉是常态，除非身居高位，否则没有那么大“能量”。更有可能是，在职时就开始与企业勾结，主要通过增信、贷款审批等相关业务进行利益输送，离职后再谋取巨额利益。
例如中国光大银行原党委副书记、副行长张华宇，他曾任光大银行副行长达11年。2018年9月，张华宇辞去副行长职务。此后，他出任过同方国信投资控股有限公司党委书记、董事长，重庆信托党委书记、董事。2022年7月，张华宇被开除党籍。处分通报提到，张华宇在职时为有关企业谋取利益，退休前夕辞职，辞职后在与原任职务有业务关联的企业领高薪。
王立峰表示，政商“旋转门”腐败主要特征多样。有些官员提前筑巢，政商两界通吃；有的则是钱权交易分离，多为“期权式腐败”。
此外，在金融领域，政商“旋转门”腐败潜伏周期长，监管环节容易脱节。姜丽明是辞职近6年后落马，冯鹤年是离开证监系统近7年后被查，朱毅、黄曦、张华宇都是辞职4年左右被查处 。
“在领导干部任期之内容易监管，一旦弃政从商，随着身份的转换，纪检监察部门很难长线作战，监管就会滞后。”王立峰说。
“旋转门”会破坏市场秩序
“不同于西方政商‘旋转门’双向流动的特征，中国政商‘旋转门’基本上是一个单向度的流动。”中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥告诉《中国新闻周刊》，比起官员辞职转换身份，商人“旋转”进入政界很难。因为加入公务员系统，要么考试选拔，要么通过干部调动，但在我国不存在从非公部门向公共部门调任的制度空间。
从落马通报来看，金融界政商“旋转门”不仅单向流动特征明显，而且频发。
北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水分析，只要有权力的地方都有可能发生“旋转门”。这几年，随着金融领域成为反腐败的重点，该领域存在的问题被深挖出来。另一个原因在于，金融领域的行业性特点以及金融资源的运行特征，使得金融领域领导干部更容易实施“旋转门”腐败，谋取不正当利益。
上述银行业人士告诉《中国新闻周刊》，金融行业有大量的资金往来，从业人员多，需求多样，若想要牟利就能找到机会。同时，被监管的金融机构类型丰富，数量庞大，属于典型的权力集中、资金密集、资源富集领域。
庄德水表示，政商“旋转门”问题之所以在金融领域这么突出，就在于行业内潜藏着太多的代理人。这些人不停转换身份，从而造成腐败的滋生和蔓延。
“金融政商‘旋转门’最突出的危害是，会破坏金融市场秩序。最典型的就是银行贷款，给利率优惠，或者是对不符合条件的企业通融，帮助其拿到贷款。还有帮助企业以非正当手段获取金融牌照，利用人脉和影响力获取内幕信息，通过交易获利等。此外，在保险、信用评级领域也会涉及。”上述业内人士说。
黄曦曾在中国建设银行系统打拼了32年，历经公司业务部、集团客户部、投资银行部、机构业务部等多个重要部门。
“黄曦资金领域人脉很深，很多企业抢着要。”有媒体援引知情人士消息报道。黄曦“告别”建行仅一个月后，就加入泰禾集团担任执行副总裁，分管资金部。2019年1月，泰禾集团与中国建设银行福建分行签署战略合作协议。
泰禾集团高管与建行系统渊源颇为深厚。董事长兼总经理黄其森于1996年在福州创立泰禾集团，在此之前，黄其森曾在建行福建分行工作了8年。另一名高管泰禾集团副总裁林文华，此前曾任建行福建省分行福州城北支行行长。除了黄曦，黄其森和林文华也分别于2022年上半年被带走调查。
据最高人民检察院官方消息，黄曦涉嫌受贿罪一案，2023年1月，经吉林省人民检察院指定管辖，由白城市人民检察院依法向白城市中级人民法院提起公诉。
白城市人民检察院起诉指控：被告人黄曦利用担任中国建设银行投资银行部、资产管理部、机构业务部总经理等职务上的便利以及职权或者地位形成的便利条件，在企业信用等级评定、业务开展、人事安排等方面为他人谋取利益，先后多次非法收受他人钱款，数额特别巨大，依法应当以受贿罪追究其刑事责任。
陈天祥告诉《中国新闻周刊》，政商“旋转门”会让官员与企业之间有利益关联，导致公共政策失败。如果听任这种“门”继续旋转下去，会毒化公务员的为官心态，也会助长企业管理人才攀附权势的企图，毒化其成长环境。
设立制度“防火墙”
为了遏制政商“旋转门”腐败现象，2006年实施的《中华人民共和国公务员法》对政商“旋转门”进一步规范界定，设置原系领导成员的公务员三年权力“消磁期”。
“设置‘消磁期’有利于从源头上减少政商‘旋转门’腐败，防止领导干部在位时利用手中权力谋利，离职或退休之后变现的‘期权式’的腐败。更重要的是，可以防止领导干部利用双重身份来掩盖自己的腐败行为，把钱权交易的不正当行为掩盖在合理的商业运行之下。而且，从保密的角度来说，也有利于保护政府信息安全。”庄德水说。
随着政商“旋转门”腐败风险日益加剧，对党员领导干部离职规范的重视程度也不断提升。
2013年10月，中央组织部印发《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》(简称：“18号文件”)，提出辞去公职或者退(离)休后三年内，不得到本人原任职务管辖的地区和业务范围内的企业兼职(任职)，也不得从事与原任职务管辖业务相关的营利性活动。此外，对党政领导干部在企业中的任职(兼职)资格、任职年龄、报酬等方面作了严格限制。
在资本市场上，“18号文件”引发上市公司独立董事“辞职潮”。据不完全统计，规定公布后的半年多时间里，超250名独董主动辞职，涉及上市公司近300家。这些独董中不乏金融监管部门官员。例如，曾担任光大银行独董的证监会前主席周道炯、担任平安银行独董的原深圳银监局副局长刘南园。
南京大学商学院副教授叶青等人在2016年的一项研究中发现，与一般独董辞职相比，官员独董因“18号文件”辞职导致公司市值在公告日前后5天下跌超过2%。并且，随着官员级别提高，公司市值下跌愈加厉害。
“这意味着市场不但清楚官员独董并非等闲，还能清晰地识别不同级别官员背后的‘能量’差异。”叶青告诉《中国新闻周刊》，研究并没有发现官员独董在监督、咨询方面有上佳表现，实际上更是要差于一般独董。因此，这些证据意味着官员独董的价值主要来自官员身份所带来的资源获取和寻租功能，而不是更好地监督和咨询作用。
“从市场反应来看，通过遏制政商‘旋转门’堵住寻租渠道应能起到一定作用，因此不失为在制度层面抑制官员腐败的可行之策。”叶青说。
从2017年起，针对党员领导干部离职再就业的规范性文件更加密集出台。当年，中组部等四部门印发《关于规范公务员辞去公职后从业行为的意见》，要求公务员申请辞去公职时应如实报告从业去向，签署承诺书，在从业限制期限内主动报告从业变动情况。
2018年新修订的《中华人民共和国公务员法》完善了离职后从业限制规定。将三年的权力“消磁期”范围在“原系领导成员”之外增加了“县处级以上领导职务的公务员”。有专家表示，该举措可有效遏制利益输送，对防止政商“旋转门”腐败有着积极意义。
不过，上述一系列规定范围限于党员以及公务员，对其他履行公职的人员无明确约束，政商“旋转门”仍然存在机会。
2018年3月，《中华人民共和国监察法》正式实施。监察对象除了公务员以及参公管理人员之外，还有国有企业管理人员等5类行使公权力的公职人员，其中就包括了国有金融机构领导干部，金融界的政商“旋转门”空间进一步压缩。
近两年来，中央多次重申不得利用职务影响谋利，深挖政商“旋转门”背后的腐败问题。2022年2月份的中央政治局会议强调，对违反中央八项规定精神、政商“旋转门”等典型共性问题开展专项整治。
在2023年1月举行的二十届中央纪委二次全会上，中共中央政治局常委、中央纪律检查委员会书记李希指出，深化整治金融等权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败，坚决纠治政商“旋转门”“逃逸式辞职”问题。
“中央明确要求整治‘旋转门’问题，说明这个问题会催生新型腐败，因其具有隐蔽性、潜伏性，正越来越引起重视。同时，中央正着力从源头上解决腐败问题，而政商‘旋转门’腐败恰恰是重点，体现了综合施治、标本兼治的反腐败策略。”庄德水说。
制度还需打补丁
目前，针对金融领域“旋转门”极易引发腐败问题，不少金融单位也有了制度性安排。
“前期我们已经做了一些规定，从银保监会直接离职，肯定不能到过去监管对象机构或和这个行业密切联系的机构任职。还有保密过渡期、解密期的限制。”在2022年全国两会召开前夕，原中国银保监会主席郭树清表示。
银行也开始加大力度破除银企“旋转门”。例如，中国银行排查6510名离行人员离职去向，对涉及银企“旋转门”的干部，责令限期解除与相关企业聘任关系、终止中行与相关企业业务合作。
然而，前述业内人士告诉《中国新闻周刊》，目前在金融界依旧有很多人游离在监管之外，通过“旋转门”谋利。“现在有规定限制，不能到企业任职。但有些人会担任顾问，企业不给聘书，但会给任职顾问的薪酬。此外，也有人通过家人、利益关联人在企业谋求利益，这些查起来都很困难。”
庄德水也表示，政商“旋转门”是一个难点问题，不仅仅在中国，在世界上也是。
“政商‘旋转门’腐败行为反映出传统的监督模式不可能做到长期监督、全过程监督。因为监督成本过大，监督周期过长，监管信息滞后。一旦监管链条不连续，腐败分子就会钻漏洞，打擦边球。”王立峰说。
王立峰进一步表示，现有党纪国法对这类新型腐败的惩治还存在着制度短板，有效防范“旋转门”的制度体系仍需要进一步完善，既有规定只是突出了短期效应，但长周期的期权腐败仍无法有效监管。此外，既有监管技术和手段还有待提升，面对新型腐败的隐秘性、长期性，还需要借助更多的科技手段。
庄德水分析，目前对领导干部在内的公职人员，缺乏有效信息掌握，对他们离职后从业行为缺少实质性的监管措施。
中国监察学会常务理事、中国人民大学反腐败廉政政策研究中心主任毛昭晖曾在接受《中国新闻周刊》采访时表示，现实中，很多地方没有严格执行“18号文件”规定。这类人员离任后，去跟原单位打交道时，现在也没有规定他们需要向原单位提前报备。
“现阶段规范政商‘旋转门’的法律法规具有明显的碎片化特点，缺乏系统性、专门性法律规定。”国防大学政治学院西安校区副教授李春花在《拆除政商“旋转门”，重塑公务员退出规制》一文中表示。
李春花举例称，一些离职公务员虽然未在企业任职，但依然与企业之间保持着利益输送关系，例如企业就相关问题向其进行咨询等，这类问题并没有在《中华人民共和国公务员法》中明确规定。另外，离职公务员违规后的惩罚措施也存在着较弱的操作性。涉及的惩治主体权责边界模糊不清，有可能造成互相推诿。
《中华人民共和国公务员法》规定，公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。陈天祥认为，这一规定明显处罚过轻，违法成本过低，起不到应有的震慑作用。应采取适度从严的原则，尽快修改和完善对违法任职方面处罚的法律规定。
多名受访专家告诉《中国新闻周刊》，政商“旋转门”本身就是公务员利益冲突的体现。完善公务员利益冲突机制，是对其进行有效规治的重要手段。
张磊认为，可以参考域外立法，引入预防性“旋转门”利益冲突罪，考虑刑法提前介入，将离职公职人员严重违反“旋转门”条款的行为规定为犯罪，与其他党纪国法紧密衔接，从而形成对离职公职人员的长期威慑，从源头遏制“旋转门”腐败犯罪。
此外，王立峰表示，有的腐败分子通过网络平台进行数字支付替代现金交易逃避监管，有的通过影子公司、隐名股东等形式逃避审计监督。整治政商“旋转门”问题，要提升反腐技术，利用现代信息技术的优势，在数据联通与整合过程中挖掘隐秘线索，进行全方位排查，以海量数据对比，找到问题线索。
“腐败与反腐败的斗争是长期的、持久的。政商‘旋转门’还会有新的变异形式，面对新型腐败现象，一定要露头就打，防范增量型腐败。”王立峰说。
《中国新闻周刊》2023年第23期
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