在北京范围内，启动老楼加装电梯有了明确指引——法定多数业主参与表决，经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意，即启动项目报建确认工作。
近日，北京市住房和城乡建设委员会等4部门编制并发布《北京市既有多层住宅加装电梯操作指引（试行）》（以下简称《操作指引》），明确老楼加装电梯申请、施工、运行管理的全套规范流程。
受访专家解读称，《操作指引》的发布，为老旧小区居民提供了一个规范的申请、施工和运行管理流程，更加合理合法地推进老旧小区加装电梯工作，方便老旧小区居民上下楼、出行。
加装电梯有了规范指引
今年67岁的蒋先生是北京市朝阳区居民，他所在小区建于20世纪90年代，居民楼主要是地上6层、地下一层的板楼，没有电梯。
蒋先生曾患小儿麻痹症（即脊髓灰质炎），留下的后遗症包括右腿、右臂肌肉萎缩，使不上力气，属于肢体残障者。他虽然住在二楼，但每次下楼都需要好几分钟，因为要用手扶着栏杆，一步步往下挪。对他来说，生活中最大的烦恼就是上下楼问题，“要是能有电梯坐该多好”。
蒋先生的期待在北京许多老旧小区已经变成现实。根据公开信息，自2017年起，北京市大力推进老楼加装电梯工作，截至今年8月底，累计完成加装电梯3370余部。
如今，《操作指引》的出台，意味着北京市推进老楼加装电梯工作有了政府部门发布的指引文件，老楼加装电梯从提出到落地有了全套规范流程。《操作指引》明确提出了老楼加装电梯的“三就工作法”，即一户申请就启动、达到比例就确认、协商一致就开工。
中国人民大学公共管理学院党委书记孙柏瑛认为，《操作指引》的发布，对北京社区既有多层住宅加装电梯的条件与技术标准进行了明确规定，这将对北京加装电梯工作产生积极影响。《操作指引》一方面建立了加装电梯的规范流程和技术标准，指明了社区公共设施供给的安全要求；另一方面，电梯加装能够解决老年居民群体上下楼难题，提高老年人群体的社会福利与生活品质，有助于“老破小”社区基础设施的改善。
在她看来，如果从超大城市基层公共治理视角分析，“老破小”社区加装电梯作为城市更新与设施改造的一项重大的公共事务，《操作指引》不仅助推电梯的加装与设施改造事务，而且加装过程为居民提供了一个围绕准公共物品供给的民主协商讨论、达成合意共识、推进公共参与、发展自主治理，从而产生社区合作型集体行动的平台与场域。
北京市物权法学研究会副会长毕文强认为，《操作指引》可以更加合理合法地推进老旧小区加装电梯工作，使老楼加装电梯流程更加规范、机制更加成型，解决了此前加装电梯过程中出现的问题，使老旧小区居民能够更加方便地上下楼。
“尤其是老年人，由于身体原因，上下楼梯存在一定困难，老楼加装电梯的需求日益增强。因此，不管从安全角度、改善老年人生活品质还是提高城市居住品质等角度，加装电梯都有较强的需求。”毕文强说。
一户业主可提加装需求
加装电梯实施流程的第一步是提出需求。
《操作指引》明确，单位（集体）或业主向房屋所在地街道（乡镇）或社区（村）提出加装电梯需求。相关单元具备加装电梯条件的，由街道(乡镇）、社区（村）启动征询相关业主意愿工作，做到一户申请就启动征询意愿工作。
毕文强解读说，《操作指引》明确了申请标准，一户业主即可申请，本质上是优化了流程。从整体上看，《操作指引》大大简化了过去复杂的申请和审批流程。
加装电梯实施流程的第二步是组织协商，即居民委员会（村民委员会）指导监督业主组织（业委会或物管会）组织业主进行表决。业主同意比例达到民法典第278条规定的由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上业主参与表决，经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意，即启动项目报建确认工作。
“《操作指引》明确了组织业主表决的主体为社区居民委员会或村民委员会，并且明确了加装电梯的表决比例以及法律依据。”毕文强说。
根据民法典的规定，加装电梯虽然只需要取得法定多数业主同意即可，但也不能忽视因加装电梯而利益受损的一、二层业主，以免影响邻里和睦。
为此，《操作指引》明确，加装电梯受益业主可采取适当方式给予一、二层业主适当补偿，这些适当补偿方式包括：在业委会（物管会）组织业主共同决定的基础上，低层业主可优先选取停车位；加装电梯施工时，低层业主有户内局部改造需求的，实施主体、施工单位可帮助实施改造，并可给予相关费用减免等。
据毕文强梳理，《操作指引》强化了对老楼加装电梯的监管，包括施工质量、安全运行等方面，确保了电梯的安全性；允许引入第三方机构进行施工和运行管理，打破了过去只能由政府部门进行管理的模式等。
在他看来，《操作指引》作出的这些制度安排，整体上讲构成一个推动实操的规范性文件，有利于加装电梯工作的落地。
发挥居民积极性主动性
记者梳理发现，发布类似《操作指引》文件的地方，不只是北京，近年来，广州、上海等地已经发布过加装电梯指引。
2020年3月，广州市相关部门编制印发《广州市老旧小区住宅加装电梯指引图集》，以加强全市老旧小区住宅加装电梯标准化设计、安装、质量安全等方面的技术指导。
此外，还有一些城市发布了专门的加装电梯规定。例如，2020年6月，广州市政府办公厅印发《广州市既有住宅增设电梯办法》；2022年7月，福建省三明市政府办公室印发《三明市既有住宅增设电梯实施办法（修订）》；今年9月，重庆市政府办公厅印发《重庆市既有住宅增设电梯管理办法》……
毕文强认为，各地作出这种举措的背景是，随着城镇化达到一定水平，城市更新工作将成为一段时期内的重点工作，因此，各地依法进行城市更新，其中包括积极推动老旧小区改造升级，通过加装电梯等改善小区基础设施，以提高城市居民的生活品质。
“一些地方出台加装电梯指引，明确了加装电梯的程序、资金筹集方式、安全管理等方面规定，可以为其他地方制定相关政策提供借鉴。”毕文强说，特别是以地方立法的方式推动老旧小区加装电梯工作，不仅可以为加装电梯工作提供明确的法律依据，还可以根据当地的实际情况，制定出更加符合当地需求的规定。
不过，在部分受访专家看来，加装电梯是社区居民自主、自治事务，不宜过度上升为政府的法定责任。
“需要注意的是，既有多层住宅加装电梯，是社区居民、业主的事务，不是基层政府的责任，推动加装电梯工作是好事儿，但应该考虑财政的承受能力，同时不能把加装电梯工作变成对基层政府的考核指标。”北京联合大学应用科技学院教授李凌提醒道，加装电梯属于居民自治事务，不能“一刀切”并且以行政命令的方式推开，而应该尊重社区居民、村民的积极性、主动性和自主性。
李凌认为，在加装电梯过程中，政府应该保障所投入的财政资金使用的公开、合理、合规，同时切实做好电梯验收工作，把好电梯验收关，切实保障加装电梯的质量。
在孙柏瑛看来，政府只是改进小区基础设施的倡导者和推动者，而非电梯物品的直接提供者，地方政府可以提供倡导性的《操作指引》规范，引导社区居民就加装电梯进行协商，同时，更主张通过居民个人、市场与企业、社会组织等多元主体、多样化的共同生产机制，通过多渠道的融资途径，创新电梯等社区设施的供给模式。（陈磊）