作者：陈益刊
备受关注的减税降费政策基调有了变化。
近日中央经济工作会议在部署明年积极财政政策时，提出要落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展。
减税降费是助企纾困直接有效的办法，是激发市场活力的重要举措，也是近些年积极财政政策的重要组成部分。2018年及之后的中央经济工作会议上，基本每年(除了2022年)对减税降费有新部署，不过“结构性减税降费”这一提法还是近年来首次。最近一次政府工作报告明确提及结构性减税降费的，还是2015年。
上海财经大学公共政策与治理研究院副院长田志伟告诉第一财经，所谓的结构性减税降费，是指有重点地减税降费，将更多减税资金用在国家发展所需要突破的领域，比如明年重点提及的科技创新、制造业发展领域等。除了减税降费外，还可能包括对一些行业增税。2009年之后学界对结构性减税降费相关研究文章明显增多，这并非新提法。近些年减税降费则是普惠性、全面性的，减税降费规模大。
“伴随着近几年的减税降费，我国的宏观税负已经远低于发达国家的平均水平，财政压力较大的弊端也逐步显现，因此不再适合普惠性减税降费，而应该将重点放在结构性减税之上。”田志伟说。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，2008年国际金融危机后，中国结构性减税提法开始盛行，即税费有减有增。在供给侧结构性改革提出后，中国进入了全面减税降费。
罗志恒表示，中国已连续十几年实施积极的财政政策，长期实施大规模的减税降费导致宏观税负逐步下降下行，财政空间仍有但总体在持续收窄。此次重提“结构性减税降费”，未来的减税降费要注重效率和效果，注重结构性减税降费，侧重支持科技创新和制造业等领域，这有利于稳定宏观税负，避免债务规模因减税降费而过快攀升。
根据国家税务总局数据，2013年至2022年新增减税降费及退税缓税缓费超过14万亿元。其中2022年新增退减缓税费超过4.2万亿元，2019年和2020年新增减税降费超过2万亿元。今年前10个月新增退减缓税费约1.66万亿元。
近些年大规模减税降费政策，在减轻企业负担、激发创新活力、优化经济结构、促进居民消费等方面发挥了重要作用。
比如，保定龙军建材有限公司是一家生产高分子环保复合多层防水材料的高新技术企业。该公司财务负责人黄永占表示，今年以来，在税务部门辅导下，企业享受研发费用加计扣除66.09万元，高新技术企业所得税优惠36.77万元。这些减免的税款不仅为企业节约了资金，也支持企业加大研发投入，使得企业在相关技术领域保持领先。
事实上，近些年减税降费除了有普惠性、规模大等特征外，近两年减税降费政策更加注重质量效益，结构性减税特征更加明显。
比如，为保民生保就业，近些年减税降费明显倾向于小微企业，小微企业增值税、所得税等减免税政策较多且力度较大，今年又延续了多项优惠政策。为支持企业创新，将研发费用加计扣除政策扣除比例全面提高至100%，并对集成电路、工业母机企业这一比例进一步提高至120%。
当然，也有少量增税举措或税费优化政策。比如，为了完善消费税制度，维护税制公平统一，更好发挥消费税引导健康消费的作用，2022年11月对电子烟开征消费税。为了支持新能源企业发展，国家未来四年继续对新能源车给予总额超5000亿元减免车购税优惠政策，但力度逐年降低，并引入减免限额更加注重政策公平。
为何减税降费从全面普惠性转向了结构性？这跟减税降费效果下降和财政保持可持续直接相关。
罗志恒表示，近年来我国持续推出大规模减税降费，有力地降低了企业和居民负担，改善了市场主体的现金流，促进了科技创新，有效提高了市场主体的抗风险能力。不过近些年大规模减税降费的效果持续递减，对经济的拉动作用减弱。比如在各种因素影响下企业和居民的信心不足，这使得减税降费后，部分企业仍不敢大幅追加投资、居民不敢提高消费，结果就是减税降费并不能有效地拉动经济增长。
他认为，减税降费等收入端政策传导链条长，需要通过企业和居民等市场主体的行为产生效果，这中间可能受到多种因素干扰，导致政策不一定完全奏效。这在经济下行期尤其明显，经济下行期市场主体的行为本身是具有收缩性的。因此，支出政策能发挥出更直接的效果，不论是支持投资还是支持消费，具有立竿见影的效果。
受近些年大规模减税降费影响，财政收入受到明显冲击。中国小口径宏观税负(税收收入占国内生产总值比重)降至2022年13.8%，在世界主要国家中处于较低水平。在增强财政可持续性以及未来政府公共服务保障水平需不断提高要求下，近两年国家已明确提出要稳定宏观税负，而不是此前的降低宏观税负。这也使得未来减税降费侧重结构性，有增有减。
今年下半年中国延续了几十项税费优惠政策，并且绝大多数延续至2027年底。在中央经济工作会议上述部署下，明年还会有新的税费政策吗？
罗志恒认为，从中央经济工作会议通稿的表达以及目前实施的减税政策看，并没有提“新增”等字眼，因此明年主要还是以落实现有减税降费政策为主。相关部门会更好地送政策上门、降低企业享受政策的门槛，提高企业的获得感，以及避免部分地方政府出现“税不够、费来凑”等弱化减税效果的现象。目前对科创、制造业的减税支持主要是所得税、增值税等方面，涉及方面较多。
在支持科技创新、制造业发展方面，未来税费政策还有哪些优化空间？一些专家也给出了自己的建议。
普华永道中国行业发展与税务战略主管合伙人李军告诉第一财经，今年针对科技创新和制造业发展已出台了相关税费支持政策，比如对集成电路、工业母机、先进制造业允许适用增值税进项税额加计抵减政策等。下一步业内十分关注是否有新的相关优惠政策。
“比如对于科技企业和制造业企业采购大型机器设备用于研发，是否有可能适当扩大增值税进项加计抵减的力度，针对采购用于研发的机器设备合理提高允许加计抵减的比例，鼓励科技企业和制造业企业加大研发创新力度。是否能够适当扩大目前增值税即征即退优惠政策的范围，对于集成电路企业等重点科技领域，比照目前软件企业的情形，适用增值税即征即退政策。”李军说。
他表示，科技和生产企业研发活动和生产基础设施建设往往形成巨大的增值税进项留抵，增加了企业资金压力。我们建议保持增值税留抵退税制度的常态化和便利化，帮助符合条件的科技和生产企业优化现金流，用于更好地生产经营。另外建议可以考虑适时在一定范围内开展贷款利息纳入增值税进项抵扣范围的试点，贯通增值税的抵扣链条，有利于降低科技和生产企业的增值税成本。
田志伟认为，发达国家一般使用高强度的专利盒税收优惠制度来激励本国企业创新产出质量的提升。现阶段，中国的高新技术企业的税收优惠制度与技术转让的所得税优惠制度可划归为专利盒制度，但这两者优惠范围窄，且优惠力度弱。
“建议首先考虑在技术转让优惠范围中增加软件产品以及嵌入使用所得，并将嵌入的知识产权限于发明专利，以激励我国高质量发明专利的快速转化及应用。其次将我国技术转让的所得税优惠税率降至7.5%，增强我国专利盒制度的竞争力。”田志伟说。
他还建议，可考虑从研发增量、研发强度的角度继续优化我国目前的研发费用加计扣除方式，进一步提高政策精准性。例如，允许研发投入增长速度快、研发投入强度大的企业享受更大力度的加计扣除比例。通过差别化、精细化的研发税收激励，推动企业研发投入总量、投入结构、投入增量、投入强度并驾齐趋。另外加大对人才的税收激励力度，以充分激发人才积极性来提升研发创新能力。